by Henrique Schneider

Around the world, productivity growth has been slowing. In developed economies, productivity has risen by less than 1 percent annually for several years. Suddenly, in the first two quarters of 2020, amid the Covid-19 crisis, it surged. Surprisingly, most developed economies witnessed an increase in productivity by more than 10 percent; some by more than 20 percent.

In 2015, the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) wrote that “Productivity is the ultimate engine of growth in the global economy. Raising productivity is therefore a fundamental challenge for countries going forward.” Yet its 2019 Compendium of Productivity Indicators showed that productivity had continued to decelerate throughout the past decade. But what exactly is productivity, and why does it matter?

In economic theory, productivity is commonly defined as the ratio between the output volume and the input volume. In other words, it measures how efficiently production inputs, such as labor and capital, are being used in an economy to produce a given level of output, such as gross domestic product (GDP).

There are different measures of productivity and the choice between them depends either on the purpose of the productivity measurement and the availability of data. One of the most widely used measures of productivity is GDP per hour worked. For the purposes of this report, we will use only this metric.

Explanations for the drop

Productivity not only reflects an economy’s efficiency. The changes in labor productivity approximate how well individuals are doing. Where the changes are positive and high, individuals are paid better, if the changes are low or negative, usually there is some degradation of wage levels. Productivity, therefore, is not only an indicator of economic competitiveness, but also of individual welfare. Seen in that light, the OECD’s 2019 report is troublesome news.

It reveals that, in line with previous releases, the average productivity growth per year continues to decelerate. Countries such as the United States, Germany, Austria and Switzerland were able to increase their productivity by less than 1 percent annually; France by 1.1 percent.

The OECD makes a direct connection between the lack of productivity growth and the labor market: In France, Germany and the United Kingdom, the three sectors with the largest employment gains between 2010 and 2017 accounted for a third of total job creation but paid below-average wages. In Belgium, Finland, Italy and Spain, industries with above-average labor productivity levels saw net job losses.

Economists have been developing theories for the continuous decline of productivity growth in developed economies. The most relevant are these, though they should all be taken with a grain of salt:

Economics measures productivity incorrectly; GDP does not capture all value added, for example of the service and digital sectors
Low productivity is here to stay; recent investments in digitization push labor productivity down because they make capital the main driver of increasing productivity
Low productivity is a temporary phenomenon; digitization needs time to unravel its productive capacity on labor
Low productivity affects services more than industrial goods because there is less free trade in services than in industrial goods. For example, services do not migrate easily, fewer international treaties push free trade in services, and services tend to be personalized
Productivity has been weakening while regulations have been strengthening; regulation decreases productivity
There is an increasing divide between highly productive sectors, companies and people, and those that are not highly productive (the majority)

Enter: Covid

Then, there is the current economic crisis, triggered by the coronavirus. In the first two quarters of 2020, most economies fell into a recession prompted by measures to counter the outbreak of Covid-19. The number of hours worked also decreased. People were laid off, put on furlough or given part-time positions. However, the reduction of hours worked (input) was disproportionately large compared to the decrease in GDP (output), which results in a higher productivity, or a larger GDP per hour worked.

The above graph shows the productivity surge measured as the change in GDP in local currency per hour worked. The yellow dot shows the average change in productivity between 2010 and 2018 in percent. The blue dot shows the change in productivity during the coronavirus crisis in the first two quarters of 2020. During the Covid-19 crisis and in comparison to the decade before, there was an explosion in productivity.

Between 2010 and 2018, productivity in Switzerland rose by 0.7 percent annually. In Austria the increase was 0.8 percent in Germany 0.9 percent. France recorded one of the highest values with 1.1 percent and the U.S. one of the worst with 0.5 percent. During the coronavirus crisis, the figures changed. Between the fourth quarter of 2019 and the second quarter of 2020, Switzerland increased its GDP per hour worked by more than 25 percent. Austria even managed to break the 28 percent mark. Germany increased productivity by 12 percent, France by 11 percent, and the U.S. by 10 percent.

Several factors make assessing this short-term surge of productivity difficult. First, most of the data is either preliminary or based on estimates. Second, as mentioned earlier, GDP is not only formed by labor, but also by capital – it would be an exaggeration to attribute the entire surge to labor productivity. Third, the data for the pre-coronavirus period is on a yearly basis, while the data for the Covid-19 crisis is only for two quarters. Despite all these caveats, the trend is interesting. And it is clear: labor productivity surged during the crisis.

Explaining this trend depends on which of the above theories one chooses to believe. Combining them, four explanations come to mind, from which scenarios can be drawn. Two of these scenarios are optimistic and two pessimistic. None are mutually exclusive.

Scenarios

First, at least in the short-run, deregulation and digitization boosted productivity in unparalleled ways. During the crisis, most countries allowed for some flexibility in their rigid labor laws. Employees could work remotely, could determine their own working hours and could adapt their hours worked to the amount of work. At the same time, companies were more open to incorporate technology such as video-conferencing or remote access into their employees’ work processes. The question is now whether regulators and the private sector are willing to continue deregulation and digitization. If they do, productivity will continue increasing – most probably not at the same rate as during the crisis, but at least at a much higher rate than between 2010-2018.

Second, reengineering of the work processes, more communication and management by objectives or by exception led to the surge of productivity. Because of the measures taken to counter the pandemic, many work-related processes had to be rethought. People were prevented from interacting with each other in the same intensity as before the crisis, and management had to take a more hands-off approach.

At the same time, coordinating peoples’ tasks (notably in the service industry), working in shifts and working remotely, became crucial. The combination of rationalizing processes, better thought-through coordination and focus on self-directed work led to the productivity increase.

In this explanation, technology and deregulation do not play a role. They might have helped but the reason for the surge lies in the management of work-processes. If businesses continue along this path – applying an industrial logic to the service sector – productivity can grow, even if there is no deregulation or no digitization.

Third, the surge in productivity happened due to a selection process in the labor market. Less productive members of the labor force were the first to lose their jobs or be put into part-time work. This naturally led to an increase in efficiency. As soon as these less productive workers return, productivity will dip again.

Finally, the surge of productivity is the fruit of the wrong measurement. It only happened because the metrics do not take outside forces into account. In this case, the outside factors involved higher probabilities of depression or other psychological effects on the people not working or working less, more stress for people working with increased flexibility or remotely, or the loss of social contact at work. Some of these factors will persist even as people return to their work routines. So, what at first seems like a surge in productivity is actually an even larger loss than before the crisis.

Conclusion

In developed economies, labor productivity has been weakening. This amounts both to a loss of competitiveness and to less welfare for the individuals working. During the first two quarters of 2020, labor productivity rose to unprecedented levels. While caution about the precise measurement is warranted, the trend is established. Economics, however, has difficulty explaining why this surge happened and what the path forward should be.

Nevertheless, a combination of deregulation, digitization and optimization of business processes, especially in the service sector, helps raise productivity. The real surprise is that while all this may be common sense for a businessperson, it comes as a revelation to many professional economists.

*Henrique Schneider is a professor of economics at the Nordkademie University of Applied Sciences in Elmshorn, Germany and chief economist of the Swiss Federation of Small and Medium Sized Enterprises in Bern, Switzerland.

Essay von Carlos A. Gebauer | Erstveröffentlichung im Hayek Club Zürich (hayekianer.ch)

Seuchen sind mitnichten nur eine medizinische Herausforderung. Seuchen stellen ganz wesentlich Fragen der Ethik. Das gilt besonders, wenn eine Seuche mit rechtlichen Mitteln bekämpft werden soll. Denn Seuchen bringen Recht und Gesetz an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Das systematische Wesen von Rechtsregeln ist nämlich, dass sie einen klar definierten Tatbestand mit einer ebenso deutlich konturierten Rechtsfolge verknüpfen. Auf diese Weise verfolgt das Recht seinen Zweck, die Erwartung an menschliches Verhalten für jedermann einschätzbar und damit kalkulierbar zu machen. Was aber, wenn schon die Tatsachengrundlage, an die ein Gesetz anknüpfen will, ihrerseits unsicher ist oder ganz fehlt? Was, wenn den Entscheidern – den Regelgebern ebenso wie den Regelanwendern – die nötigen Informationen für eine verlässliche Einschätzung der Faktenlage fehlen? Die betroffenen Akteure stehen dann allesamt auf unsicherer Tatsachengrundlage. Und genau diese Tatsachenunsicherheit zwingt sie vor jeder Entscheidung zum Tätigwerden zur Beantwortung einer vorgreiflichen Frage. Die lautet: Können und dürfen wir überhaupt aktiv etwas tun, oder sind wir aufgrund unseres mangelnden Wissens nicht vielmehr gehalten, abzuwarten und mindestens bis auf weiteres gar nichts zu tun?

Im Angesicht einer Gefahr neigen die meisten Menschen erfahrungsgemäß dazu, lieber aktiv zu werden als passiv zu bleiben. In Schockstarre zu verfallen und dem Schicksal seinen Lauf zu lassen, ist üblicherweise nicht die erste Option, die Betroffene wählen. Wo der Panische wegrennt, sehen Gruppenanführer sich dann gehalten, Aktivität zu zeigen, um sich und anderen irgendwie ihre Führungsstärke zu beweisen. Ein Mensch der Tat bleibt nicht bewegungslos, wenn eine Bedrohung naht. Sein Selbstverständnis treibt ihn zur Aktion. Auch ein Gesetzgeber bleibt daher in solchen Fällen nicht gerne still, sondern er greift zur aktiven Handlungsvariante. Er erlässt eilends Krisengesetze und Notverordnungen, um sich erst gar nicht dem Vorwurf hilfloser Untätigkeit auszusetzen.

Aber auch die vitalste Bereitschaft, Regeln formulieren zu wollen, beseitigt den Mangel der fehlenden Tatsachenkenntnis naturgemäß nicht. Also formuliert eine solchermaßen zum Äußersten entschlossene Legislative einen ganz besonderen Typus der Rechtsregel: Sie kombiniert eine unspezifisch formulierte Voraussetzungsseite dieser Norm mit einer gleichfalls unspezifisch formulierten Rechtsfolgenseite. Rechtsvorschriften dieser Art ordnen dann in der Sache zwar nur an, dass irgendjemand, falls nötig, das Erforderliche bewirken kann. Das ist in der Substanz der rechtlichen Verhaltenssteuerung kaum mehr als ein Nichts. Aber es lässt sich mit solchen Gesetzesinitiativen immerhin zeigen: Wir haben die Gefahr gesehen. Wir sind zu allem entschlossen. Und egal, wie sich die Lage entwickelt: Wir sind handlungsfähig!

Juristische Ermächtigungen solch unspezifischer Art erwecken zwar schnell auch die rechtspolitische Kritik, es seien dadurch bedenklich schrankenlose Generalvollmachten erteilt. Der Normgeber tritt derartigen Vorwürfen dann aber meist damit zur allgemeinen Beruhigung entgegen, dass er die Befugnisse des Zuständigen vorerst zeitlich befristet oder dass er sie dahin eingrenzt, nur Zumutbares anordnen zu dürfen. Hilfsweise fügt er gewisse tatbestandliche Spezifikationen bei, die die semantische Leere des machtverschaffenden Rechtssatzes erträglicher erscheinen lassen. Bisweilen wird zur rechtspsychologischen Entschärfung in der Norm das handelnde Subjekt grammatikalisch ausgespart, um die in Wahrheit schon bald vor Ort um Orientierung ringenden Beamten in den Hintergrund der öffentlichen Kognition treten zu lassen. Der Phantasie sind hier kaum Grenzen gesetzt. In Paragraf 16 Absatz 2 des deutschen Bundespolizeigesetzes heißt es zum Beispiel: „Kommen zur Abwehr einer Gefahr mehrere Mittel in Betracht, so genügt es, wenn eines davon bestimmt wird.“

Formulierungen wie diese liefern dem Rechtssuchenden, der gesetzliche Antworten auf rechtliche Fragen sucht, erkennbar nur Steine statt Brot. Im Ergebnis all dessen bleibt es dabei: Solche Gesetze bieten auch dem gesetzestreuesten Normanwender keinerlei substantiellen Halt für sein Handeln. Welche Gefahr? Welche Mittel? Um was abzuwehren? Wohin und wie weit? Wer bestimmt über Voraussetzungen und Folgen? Was genügt? Kurz: Wer in derart unsicherer Lage mit reinem Herzen eine richtige Entscheidung treffen will, dem bleibt bei alledem nichts anderes, als ganz zwangsläufig auf Erwägungen der Ethik zurückzugreifen: Was muß ich nun, was darf ich jetzt tun?

Da nicht nur Juristen mit Tatsachenunkenntnissen dieser Art im Prinzipiellen hadern, sondern bekanntermaßen auch Politiker und Wissenschaftler, lohnt ein heuristisch vergleichender Blick über den engen rechtlichen Tellerrand hinaus: In jüngerer Vergangenheit ist an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik bekanntlich der Versuch unternommen worden, unter wirklichen oder vermeintlichen Handlungszwängen die herkömmlich ethisch abwägenden Problemlösungsmethoden aufzugeben und derartige Probleme nun mit einem Paradigma namens „postnormaler Wissenschaft“ zu lösen. Einer postnormalen Wissenschaft in diesem Sinne bedürfe es demnach, wenn vier Elemente einer Problemsituation gegeben sind: Wenn die Tatsachengrundlagen für eine bestimmte Entscheidung unsicher, die dabei betroffenen Werte streitig, die Einsätze erheblich und der Zwang zur Entscheidungen dennoch dringend seien.

In solchen vierfach problematischen Lagen dürfe man sich demnach ganz legitim von der traditionellen Suche nach faktischer Wahrheit und dem Streben nach rationalen Beweisbarkeiten lösen und stattdessen willkürliche Setzungen für das Handeln nach eigenen Qualitätsvorstellungen vornehmen. Exemplarisch reklamiert aktuell die Klimawissenschaft für sich die Befugnis, mangelndes Faktenwissen durch wertorientierte Handlungsoptionen dieser Art ersetzen zu dürfen. Wenn alles auf dem Spiel stehe, sei der handelnde Mensch mithin nicht mehr verpflichtet, die tatsächlichen Grundlagen seiner Entscheidungen und seines Handelns zu erforschen, sondern die Logik des politischen Willens zur Handlung sei in der Abwägung schwerer zu gewichten als die Logik der vorerst demütig nach Fakten suchenden Wissenschaft.

In diesem Konstrukt treten eigene Tatsachenspekulationen des Akteurs also an die Stelle der Mühe, andere mit intersubjektiv überprüfbaren, unwiderlegten Erkenntnissen von der Praktikabilität einer beabsichtigten, für die Gesellschaft insgesamt relevanten Handlung zu überzeugen. Aus dem fehlenden Wissen aller wird somit eine Legitimation für eigene normative Setzungen abgleitet. Je größer die befürchtete Gefahr, desto umfänglicher folglich auch die Erlaubnis des Gesetzgebers, in dieser Postnormalitätshypothese Rechtsgehorsam von jedem einzelnen zu erzwingen.

Das Ergebnis einer derart „postnormalen“ Wissenschaft ist nicht nur die faktische Ermächtigung desjenigen zum entscheidungsbefugten Herrscher, der gerade – umständehalber – in der Position ist, durch eine institutionelle Verknüpfung der Postwissenschaftler seines Vertrauens mit den Instrumentarien der Staatsgewalt zu seiner Verfügbarkeit ganz traditionell politische Macht über andere auszuüben. Das Ergebnis derartiger Postnormalität ist auch, dass die akademischen Werte der forschenden Wissenschaft, namentlich Skepsis und Ergebnisoffenheit alles systematisch-kritischen Suchens, aufgegeben werden. Bei genauer Betrachtung wird offenbar, dass jene scheinbar revolutionär neue strategische Methode für die Lösung gesellschaftlicher Problemlagen alles andere als postwissenschaftlich ist. Denn sie nimmt die fruchtbare Skepsis der Wissenschaft nicht in sich auf, sondern sie wirft deren stetigen Selbstzweifel ersatzlos über Bord. An der Stelle des geduldigen Suchens nimmt sie damit das ungeduldige Mutmaßen zur Basis ihres Entscheidens und Handelns. Tatsächlich ist sie damit nicht postwissenschaftlich, sondern eher präwissenschaftlich, wenn nicht gar non-wissenschaftlich, da sie Wissen durch Glauben ersetzt. Ihr Ansatz fällt hinter die historisch gewonnene Erkenntnis zurück, dass ein jedes rationales, geordnetes und zielgerichtetes Handeln des Menschen in der realen Welt eine verlässliche Orientierung des Handelnden in dieser realen Welt voraussetzt.

Wo aber Wissen über Tatsachen als Grundlage für Handlungen fehlt, da sind Eingriffe in das Gegebene in jedem Falle dann nicht klug, wenn sie ihrerseits Unabänderbares schaffen. Ein vorgefundenes großes Chaos lässt sich nicht dadurch beherrschbar ordnen, dass man ihm willkürlich ein unbeherrschtes weiteres, kleines Chaos hinzufügt. Auf unsicherer Tatsachengrundlage kann also auch in ethischer Hinsicht allenfalls legitim sein, Schritte zu gehen, die mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit jederzeit wieder vollständig rückgängig zu machen sind. Je weniger Wissen vorhanden ist, desto dringender ist folglich die Notwendigkeit, wie in einem dunklen Keller allenfalls tastend voranzuschreiten, um – in kleinsten Handlungsschritten operierend – beim Erkennen potentiell schadensgeneigter Entwicklungen stets sofort umkehren zu können.

Juristen haben jedenfalls seit langem verstanden, dass nicht legitim ist, auf der Basis von Tatsachenzweifeln unabänderbare Eingriffe in die Wirklichkeit vorzunehmen. In ihrer Theorie und in ihrer Praxis haben sie daher ein fein verästeltes Instrumentarium entwickelt, mit faktischer Unsicherheit zu operieren: Im Zweifel verurteilen Richter keinen Angeklagten, weil sie wissen, dass ihm – erwiese sich seine Unschuld im Nachhinein – die verlorene Zeit einer Gefängnisstrafe nie wieder zurückgegeben werden könnte. Im Zweifel weisen Richter auch zivilrechtliche Klagen ab, wenn ein Anspruchsteller seine Behauptungen über ein besseres Recht an einem Gegenstand nicht beweisen kann. Die Beweislast liegt bei dem, der eine Veränderung des aktuell Vorgefundenen erstrebt. Und im Zweifel ordnen Richter verwaltungs- oder verfassungsrechtlich keine vorübergehenden Änderungen der Sachlage per Eilentscheidung an, weil sie ihren sorgfältigen Prüfungen in einem Hauptsacheverfahren nicht faktisch vorgreifen mögen.

Übertrüge man nun die Ansprüche jener hier skizzierten „postnormalen“ Wissenschaft mit ihren vier Elementen auf das Gebiet der Juristerei, so würden alle gerichtlichen Entscheidungen unter Tatsachenunsicherheit nur noch nach dem Maßstab zu fällen sein, ob der zum jeweiligen Urteil berufene Richter zufällig die Werte der einen oder der anderen Streitpartei teilt. Denn Streit ist der jeweilige Kern eines jeden Gerichtsprozesses und um Entscheidungen geht es dort auch ausnahmslos. Die Übertragung des Gedankens von der „Postnormalität“ in den Gerichtssaal macht somit evident, warum der Verzicht auf die Last der vorherigen Tatsachenermittlung kein Vehikel sein kann, das in einem gesellschaftlichen Umfeld qualitativ bessere Entscheidungen ermöglichen könnte. Wo Tatsachenunsicherheit herrscht, bleibt dem Menschen im Juristischen wie im Politischen keine andere Handhabe, als mit den traditionellen Instrumenten des ethischen Abwägens zwischen realistisch gegebenen Handlungsoptionen zu wählen. Und diese Abwägung hat Wahrscheinlichkeiten zu gewichten.

Dass ein derartiges Abwägen bei Tatsachenunsicherheiten keine einmalige und historisch ungesehene, hochaktuelle Herausforderung für den modernen Massenmenschen in der Globalisierung darstellt, sondern im Gegenteil seit jeher eine geradezu elementare Grundfrage der menschlichen Existenz vorgibt, zeigt das in Deutschland jüngst öffentlich debattierte Schicksal einer beliebten TV-Moderatorin. Zufällig war bei ihr im Jahre 2009 ein Hirnaneurysma entdeckt worden, von dem Ärzte annahmen, es könne möglicherweise platzen und sie töten. In der Abwägung mit den Risiken einer Operation entschied sie sich seinerzeit für den Eingriff, der aber – mit dann fatalsten beruflichen und familiären Konsequenzen – vollends misslang. Kurz vor ihrem 50. Geburtstag erklärte sie nun, sie würde sich in solcher Lage retrospektiv nie wieder für die Beseitigung der abstrakten Gefahr aus dem entdeckten Aneurysma entscheiden. Augenscheinlich haben die konkreteren Risiken der tatsächlich durchgeführten Operation für sie in ihrer Abwägung schlimmere Folgen hervorgebracht als es der ansonsten abstrakt drohende Tod in ihrer heutigen subjektiven Bewertung hätte tun können. Abstrakt in diesem Sinne sind also Gefahren, die sich zwar als mögliche Konstellation gedanklich konturenscharf beschreiben lassen, von denen sich aber (noch) kein greifbares Element in der Realität findet. Konkrete Gefahren sind demgegenüber solche, die in ihrer Konstellation nicht nur bildlich beschreibbar sind, sondern von denen sich einzelne Elemente bereits tatsächlich in der Welt verwirklicht haben.

Man muß allerdings nicht einmal auf derartige Krankheitsrisiken blicken, um die alltägliche Gegenwart solcher Abwägungsherausforderungen zu erkennen. Während die genannte Moderatorin die unmittelbaren Folgen ihrer eigenen gesundheitlichen Abwägungsentscheidung für sich ganz alleine tragen muß, beziehen ethische Abwägungen zwischen konkreten und abstrakten Gefahrenlagen andernorts auch sehr oft weitere Beteiligte mit ein. Auch solche Konstellationen sind im Alltag weitaus häufiger und lebensnäher, als man gemeinhin denken könnte. Wer je als Radfahrer – unter den kontinentaleuropäischen Bedingungen des Rechtsverkehrs – in der Lage war, von einer vielbefahrenen Straße nach links in eine Seitenstraße abzubiegen, der kennt die Fragen, die sich ihm dann stellen: Bleibt er am zunächst konkret sichereren rechten Fahrbahnrand, bis er die Seitenstraße erreicht hat, so wird er dann wohl – abstrakt gefährlicher – zwei Fahrbahnen überqueren müssen. Entscheidet er sich hingegen, rechtzeitig in einer Lücke zwischen der Autokolonne in seiner Fahrtrichtung zur Straßenmitte hin zu wechseln, dann wird er dort nur – konkret ungefährlicher – eine einzige (Gegen-)Fahrbahn überqueren müssen, um seine Zielstraße zu erreichen. Bis dahin bewegt er sich aber – abstrakt wiederum gefährlicher – mitten auf der Straße zwischen dem hektischen Kraftverkehr auf beiden gegenläufigen Fahrbahnen.

Aus der Perspektive des Radfahrers wird ein Entscheidungsbündel dieser Art im Straßenverkehr üblicherweise nicht als eine auch ethische Herausforderung begriffen, weil er bei alledem (als der relativ ungeschützt Schwächere gegenüber den vorbeifahrenden Fahrzeugen) ernsthafte Schadensgefahren allenfalls für sich selbst, nicht aber auch für andere begründet. Dass die Bewältigung der allgegenwärtigen Tatsachenunsicherheiten im Straßenverkehr indes ganz deutlich auch ethische Dimensionen hat, wird umgekehrt klar, sobald man in der beispielhaften Betrachtung nur die Blickrichtung zwischen Auto- und Fahrradfahrer wechselt: Auch ein Autofahrer muß nämlich immer wieder auf unsicherer Tatsachengrundlage Abwägungsentscheidungen für sein Verhalten treffen. Seine handlungsleitenden Entscheidungen zur Bewältigung abstrakter oder konkreter Gefahren erfolgen hier geradezu ununterbrochen und auch noch in Sekundenschnelle. Zudem betreffen sie – in der Gestalt beispielsweise eines weitgehend ungeschützten Radfahrers – sehr unmittelbar Leib und Leben anderer Menschen.

Das Überholen eines Radfahrers vor der Kurve auf einer steil ansteigenden, engen Bergstraße beispielsweise bedeutet für den Autofahrer in ethischer Formulierung: Wieviel Abstand halte ich seitlich zu dem Radfahrer, um weder ihn konkret zu gefährden, noch dabei zugleich das weitere abstrakte Risiko zu begründen, mit einem möglicherweise bergab entgegenkommenden Dritten frontal zu kollidieren?

In einer solchen Lage auf der Bergstraße kann kaum legitim sein, aus Sorge vor jedwedem abstrakt möglichem Gegenverkehr so nah an den konkret tatsächlichen Radfahrer heranzusteuern, dass dieser infolge physisch oder psychisch vermittelter Kausalitäten den Abhang herabstürzt. Eher wird sich ein verantwortungsbewusster Autofahrer vorläufig so lange hinter dem Radfahrer halten, bis ihm das Risiko des Überholens unter der Annahme eines nicht seinerseits verantwortungslos schnell entgegenkommenden Dritten in der gesamthaften Abwägung für alle Beteiligten tragbar erscheint. Das ist weder postnormal, noch methodisch außergewöhnlich, sondern es entspricht schlicht den Anforderungen, die das praktische Leben an ein funktionierendes Miteinander unter Menschen in der Welt stellt.

Bei dem Versuch, die weltweite „Corona-Krise“ rund um das Covid-19-Virus angemessen zu bewältigen, haben Politiker anfangs allerorten vor mannigfaltigen tatsächlichen Unsicherheiten gestanden. Unklar war zunächst jedenfalls, wo sich das Virus bereits befand, wie es übertragen wurde, für wen es welche Gefahren barg, wie ihm oder seinen Konsequenzen begegnet werden konnte und für welche Zeiträume Maßnahmen zu ergreifen waren. Es galt mithin, einer vielgestaltig abstrakten Gefahrenlage entgegenzutreten. Auf einer engen Bergstraße hörte man also gleichsam von oben ein Motorengeräusch, doch es war nicht zu erkennen, ob es zu Gegenverkehr gehörte, wie breit dieser war oder mit welcher Geschwindigkeit er sich möglicherweise näherte. Gleichwohl entschlossen sich Politiker fast überall auf der Welt dafür, mit einem „Lockdown“ des öffentlichen Lebens die abstrakte Gefahr eines etwaigen Gegenverkehrs für schwergewichtiger zu halten als die Aufrechterhaltung des konkreten Wirtschafts- und Sozialllebens. Anders als der Autofahrer in diesem Beispiel stand der handlungswillige Politiker zwar in der heraufziehenden „Corona-Krise“ in dem zusätzlichen Dilemma, sich in Raum und Zeit keine zusätzlichen Überlegungsspielräume dadurch schaffen zu können, dass er erst einmal langsam hinter dem Radfahrer herfuhr. Die Politik entschied sich gleichwohl, in jener gegebenen Lage der Tatsachenunsicherheit trotz fehlender Überlegungsfristen gezielt so nah an den dadurch ausgebremsten Radfahrer heranzufahren, dass dieser im Ergebnis gegen die Leitplanke geriet und den Hang herabfiel: Der gesellschaftliche Zusammenhalt zwischen den Menschen wurde durch Zerschlagung arbeitsteiliger Prozesse schwer geschädigt.

Es steht bei alledem der Verdacht im Raum, dass die Vordenker der „postnormalen Wissenschaft“ auf jene politische Vorgehensweise nicht unmaßgeblich beeinflusst haben dürften. Den handelnden Politikern erschienen die epidemiologische Tatsachengrundlagen für ihre Entscheidungen unsicher, die betroffenen Werte von abstrakten Lebens- und Gesundheitsgefahren hier und gesellschaftlicher Strukturerhaltung dort waren streitig, die materiellen Einsätze waren erheblich und der Zwang zur Entscheidung erschien ihnen dringend. Analog zu den bereits eingeübten rhetorischen Topoi einer drängelnden Klimapolitik, denen zufolge man nicht warten dürfe, bis die maßgeblichen Fakten ermittelt sein werden, wurde auch hier nicht nur ein immenser emotionaler Handlungsdruck aufgebaut, sondern an mindestens einer Stelle darüber hinaus sogar vollends faktenfrei agiert: Soweit ersichtlich, hat nämlich niemand von denjenigen, die den „Lockdown“ anordneten, je konkret dessen unvermeidliche Folgen selbst systematisch und rational erforscht. Obwohl epidemiologisch seit über zwanzig Jahren weltweit – auch auf der Ebene der World Health Organization – Szenarien besprochen und sogar innerstaatlich eingeübt wurden, blieben alle Ermittlungen zu den gesellschaftlichen Folgen eines Lockdown aus. Eine Abwägung zwischen konkret umschriebenen Handlungsalternativen, zwischen Handeln und Nichthandeln, zwischen menschlichem Tun und menschlichem Lassen, konnte alleine dadurch nicht stattfinden. Gesetzgeber konnten folglich ihre legislative Einschätzungsprärogative und Verwaltungen ihre Ermessensspielräume gar nicht rational ausüben. Der Radfahrer wurde mithin ohne jede systematischen Folgenabwägungen in die Tiefe geworfen. Das ist aber einerseits ethisch nicht vertretbar und andererseits auch – in juristischen Kategorien – schlicht rechtswidrig. Versteht man Intelligenz als die Fähigkeit, zwischen den Zeilen lesen und interdisziplinäre Zusammenhänge geordnet erkennen zu können, dann ist das Ausblenden von Teilbereichen der Realität bei Handlungsentscheidungen schlicht unintelligent. Eine Wissenschaft, die jenseits der üblichen, normalen Rationalität stehen möchte, dürfte folglich postintelligente Wissenschaft sein. Wer sie proklamiert, ist kein Intellektueller, sondern ein Postintellektueller.

Mögen nach allem jene Richter, die in ihren Eilentscheidungen die politischen Weichenstellungen zunächst noch unangetastet gelassen hatten, weil sie – gerichtlich dogmengerecht – nicht an die Stelle einer legislativen Spekulation schlicht eine andere judikative setzen wollten, nun auf breiterer und rationaler Tatsachengrundlage entscheiden. Die Beurteilungen in den folgenden Hauptsacheverfahren werden absehbar andere sein müssen. Eine „postnormale Rechtsprechung“ kann und darf es nicht geben. Denn sie wäre zwangsläufig auch eine postintellektuelle. Ein solcher wissenschaftlicher und juristischer Postintellektualismus ist aber mit dem europäischen Weltbild der Aufklärung nicht vereinbar. Anders gesagt: Ein moderne Europäer glaubt nicht einfach unhinterfragt etwas und gibt sich nicht kopflos seiner Angst hin. Er findet stattdessen heraus, was der Fall ist, und stützt seine verantwortlich abwägende Entscheidung zum Tun oder zum Unterlassen auf rational strukturierte Handlungsvarianten. Auf dieser Grundlage wird deutlich, dass die künftige Aufarbeitung der Ereignisse um das Covid-19-Virus in der „Corona-Krise“ weit größere als nur medizinische oder epidemiologische Herausforderungen bergen wird. Das wissenschaftliche Weltbild der aufgeklärten, denkenden Moderne, die Werte unserer Rechtsordnung, unserer Kultur und unserer ethischen Standards – kurz: die Normalität des gewachsenen, westlichen Menschenbildes – sie stehen allesamt auf dem Prüfstand und müssen sich bewähren.

*Carlos A. Gebauer ist ein deutscher Jurist und Autor, spezialisiert auf Medizinrecht. Sein Essay erschein erstmals im Juni 2020 auf hayekianer.ch 

Essay von Frank Schäffler

EuGH und Rundfunkbeitrag: es geht um mehr | Die Klage des Journalisten Norbert Häring gegen das Verbot der Barzahlung des Rundfunkbeitrags ist von grundsätzlicher Bedeutung. Das wurde am Montag vor dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg deutlich. Das Bundesverwaltungsgericht hatte die Klage Härings gegen den Hessischen Rundfunk als Vorlage an den EuGH weitergereicht, da die aufgeworfene Fragestellung die Währungsordnung insgesamt betrifft.

Darf eine öffentliche Stelle verlangen, dass per Zwang erhoben Beiträge nur unbar zu entrichten sind? Der öffentlich-rechtliche Beitragsservice von ARD und ZDF tut genau dies. Sie haben in ihrer jeweiligen Satzung nach Landesrecht festgelegt, dass der Rundbeitrag von monatlich 17,50 € unbar entrichtet werden muss. Für das Bundesverwaltungsgericht war der Fall eigentlich klar. Denn das Bundesbankgesetz regelt in in § 14 Abs. 1 Satz 2 klar: „Auf Euro lautende Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel.“ Der Wortlaut ist also eindeutig und darüber hinaus geht das Bundesgesetz landesrechtlichen Satzungen vor. Doch mit der Euroeinführung 1999 wurde die Währungshoheit auf die EZB und damit auf die EU übertragen. Und auch dort heißt es in Art. 128 Abs. 1 Satz 3 AEUV fast gleichlautend „Die von der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken ausgegebenen Banknoten sind die einzigen Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahlungsmittel gelten.“ Um die Reichweite der Regelung zu erfassen, hat das Bundesverwaltungsgericht diese Frage deshalb an den EuGH gestellt.

Neben den 15 Richtern waren Vertreter der Bundesregierung, der französischen Regierung, der EZB, der EU-Kommission sowie die Kläger und die Beklagten anwesend. Der Hessische Rundfunk, die Bundesregierung und die französische Regierung bezogen die Frage der Reichweite des „einzigen gesetzlichen Zahlungsmittel“ lediglich auf grundsätzliche Währungsfragen. Es gehe darum, dass lediglich die Euro-Banknote und keine andere Währung im Warenverkehr oder gegenüber staatlichen Stellen akzeptiert werden müsse. Gleichzeitig müsse schon aus Praktikabilitätsgründen in der Bearbeitung von bis zu 45 Millionen Beitragskonten für den Rundfunkbeitrag auf Effizienz geachtet werden.

Auf die Frage eines Richters, wie viele Beitragszahler beim Hessischen Rundfunk auf Barzahlung bestünden, erklärte dieser, dass lediglich sieben Beitragszahler von 7 Millionen beim HR betroffen seien. Ungläubiges Erstaunen machte sich im goldfarbenen Gerichtssaal breit. Entweder die Zahl ist tatsächlich so gering, dann stellt sich die Frage, wieso der Hessische Rundfunk bis vor das Bundesverwaltungsgericht und den EuGH zieht. Oder die Zahl ist wesentlich höher, dann hat der HR das Gericht belogen.

Da der Kampf von Norbert Häring, der von der Berliner Denkfabrik Prometheus – Das Freiheitsinstitut dabei unterstützt wird, seit über 5 Jahren geführt wird, wissen die Beteiligten, dass es tausende Beitragszahler sind, die ihren Beitrag bar bezahlen wollen und deshalb entweder gar nicht bezahlen oder nur unter Vorbehalt. Allein 2018 hat der Beitragsservice 1,21 Millionen Vollstreckungsersuchen gegen säumige Beitragszahler eingeleitet.

Beim Rundfunkbeitrag handelt es sich ja nicht um eine privatrechtliche Vertragsbeziehung, bei der sich schon heute beide Parteien auf eine andere Zahlungsmodalität einigen können oder eine Vertragspartei einfach den Tisch verläßt und weiterzieht. Diese Möglichkeit existiert beim Rundfunkbeitrag nicht. Es herrscht Zwang. Der Vertreter der EU-Kommission sprach in seinem Eingangsplädoyer deshalb auch von einem Zwangsbeitrag, der wie eine Steuer wirke. Insbesondere könne man dem Zwangsbeitragszahler nicht zumuten, die Kosten zu übernehmen, wenn er kein Girokonto hat und eine teure Barüberweisung tätigen muss.

Kurz streifte einer der EuGH-Richter die gesamte währungspolitische Dimension des Verfahrens, als er die EZB fragte, ob sie beabsichtige, mit der Einführung eines digitalen Euros auch den Status des gesetzlichen Zahlungsmittels zu verändern. Denn schon hier stellt sich die Frage: Wer kann das digitale Zentralbankgeld nutzen? Jeder Bürger, nur Banken oder nur Zentralbanken untereinander? Erhält dann jeder Bürger ein Bankkonto bei der Zentralbank? Welche Auswirkungen hat dies dann auf bank runs in Wirtschafts- und Währungskrisen? Hier blieb der EZB-Vertreter im Vagen.

Schon klarer war der Währungshüter im Hinblick auf den Schriftsatz der italienischen Regierung. Hiernach soll das ausschließliche Recht der EZB, die Ausgabe von Euro-Banknoten mit dem Status als gesetzliches Zahlungsmittel zu genehmigen, nicht unter die Währungspolitik fallen. Hier schwingt die Diskussion um die Einführung einer Zweitwährung in Italien im Hintergrund mit. 2018 gab es in der damaligen Koalition aus Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega eine Diskussion, so genannte Mini-Bots auszugeben, die sich als kurzlaufende Staatsanleihen als zusätzliches Zahlungsmittel etablieren sollten. Vor diesem Hintergrund lehnte der EZB-Vertreter dies kategorisch ab. Denn bei der Ausgabe von Banknoten als gesetzlichem Zahlungsmittel gehe es im Kern um die Absicherung des Vertrauens der Unionsbürger in den Euro.

Etwas paradox war die Situation insgesamt. Frankreich, Deutschland und der HR waren die Tauben im Gerichtssaal, die die Regeln schleifen und uminterpretieren wollten. Die EU-Kommission, die EZB und der Verfahrensbevollmächtigte der Klägerseite Carlos A. Gebauer waren die Falken, die die Normen der EU verteidigten. Derjenige, der dem Euro das Papier nimmt, der nimmt dem Euro sein Leben, formulierte es Gebauer gekonnt. Der Generalanwalt des EuGH will seine Schlussanträge an das Gericht am 29. September stellen. Man darf hoffen.