Strategy, Independence, and Governance of State-owned Enterprises in Asia

Essay by Henrique Schneider*

State-owned enterprises (SOEs)—are important, especially in an Asian context. According to Fortune Magazine’s (2018) 500 list, three out of the world’s top-10 largest companies by revenues were Chinese SOEs: State Grid (rank 2), Sinopec (rank 3), and China National Petroleum (rank 4). Depending on the degree of direct and indirect government support, the next five ranks contain at least a group of near-state enterprises—near-state meaning compa- nies in which the state either is a minor shareholder or has an institutionalized stake: Royal Dutch Shell, Toyota Motor, Volkswagen, BP, and Exxon Mobil. This only leaves two of the world’s ten largest companies neither belonging to nor being backed by the state, Walmart (rank 1) and Berkshire Hathaway (rank 10).

Adopting an even more restrictive understanding, SOEs—companies of which the state is the majority shareholder—account for around 25% of the Fortune 500 entries by number of companies. Around 15% of them are in the People’s Republic of China (PRC), 5% are in other Asian countries, and 5% are in the rest of the world. Following the same criterion, in the list for the year 2005, SOEs constituted only about 6% of the total.

SOEs not only seem to be important as an economic phenomenon; they also seem to be especially relevant to economies in Asia. Some SOEs are not only economi- cally important but also play other, non-economic roles, like attracting, fomenting, and diffusing knowledge and education or securing the political interest of the state.

In recent years, successful SOEs have served as symbols of the (re-)emergence of many Asian economies. On the other hand, there are concerns about SOEs’ governance structures. The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) published its Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises as early as 2005, most recently updating them in 2015 (OECD 2015). In a 2016 report, the same organization cautioned governments to strengthen their governance standards in SOEs (OECD 2016a). In 2017, the OECD again reminded governments that SOEs could lead to remarkable distortions and to unfair competition (OECD 2017). In 2018, the OECD compared different practices on the governance of SOEs around the globe. It insisted on the need to strengthen monitoring and reporting mechanisms (OECD 2018a). In another report, it identified the independence of boards as success factors in the performance of SOEs (OECD 2018b), and, in yet another, it highlighted risk management as elemental (OECD 2016b).

However, not only international organizations but also state agencies are paying attention to the governance structure of SOEs. An example of national evaluation— in the “East” and the “West”—is the PRC’s State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC), which is advancing an agenda on the reform of SOEs to strengthen their governance, focusing especially on the independence of the institutions and their board members as well as on the economic desiderata that the SOEs must fulfill (SASAC 2018). India is considering restructuring and privat- ization (Khanna 2012; Mishra 2014).

On a regional level, the Asian Development Bank (ADB) has published many reports on SOE reform, the most recent being its thematic evaluation State-Owned Enterprise Engagement and Reform (ADB 2018), in which it states that “SOE reform is challenging, but critical” (xxii). This reform, according to the evaluation, should focus on government oversight and the political independence of SOEs, because they tend to improve the governance and performance of those entities (xxv).

This paper is interested in the governance of SOEs. With insights gained from institutional economics, it answers the following question: How can countries reform SOEs to strengthen their governance? Here, this paper claims that, although the guidelines and lessons learned that the above-mentioned authors have identified are necessary for SOE reform, they are not sufficient.

This paper asserts that, in a setting based on new public management (NPM), the ownership strategy and independence are building blocks for the good governance, and for the reform, of SOEs. As important as this answer is, it comes with a limitation of scope. Why does the state set up a company under its control or of which it is the main shareholder? The answer is either to secure strategic sectors or operations or to produce goods in a productive, innovative, and customer-oriented way. While the first part of the last sentence follows a political paradigm, the second follows an institutional paradigm, in this case NPM. In answering the question about how to govern SOEs, this paper limits its scope to the latter, deliberately leaving questions about politics and political economy aside. In reality, however, the two paradigms come together. The last section of the main body of this text briefly addresses this limitation of scope. Other papers deal in more detail with the interaction of politics and institutions regarding SOEs.

The remainder of this text proceeds as follows. After defining state-owned enterprises and new public management, the paper develops a framework for ownership strategy and independence. An examination of how the three factors— new public management, strategy, and independence—enhance the governance of SOEs leads to its conclusion (reviewing its limitations) and to policy recommendations …

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Strategy, Independence, and Governance of State-Owned Enterprises in Asia

*Henrique Schneider is a professor of economics at the Nordkademie University of Applied Sciences in Elmshorn, Germany and chief economist of the Swiss Federation of Small and Medium Sized Enterprises in Bern, Switzerland.

Henrique Schneider’s essay “Strategy, Independence, and Governance of State-Owned Enterprises in Asia” is the first of 16 contributions from various Economists in the book “Reforming State-Owned Enterprises in Asia – Challenges and Solutions”, published by ADBI, in the “ADB Institute Series on Development Economics”.

This book analyzes state-owned enterprises (SOEs), which are still significant players in many Asian economies. They provide essential public services, build and operate key infrastructure, and are often reservoirs of public employment. Their characteristics and inherent competitive advantages as publicly owned enterprises allow them to play these critical roles. Their weaknesses in governance and inefficiencies in incentive structures, however, also often lead to poor performance.

The gorilla and orangutan, or how freedom could be lost

GIS Statement* by Prince Michael of Liechtenstein

As in the dystopian “Planet of the Apes” films, people in the developed, democratic world may find themselves stripped of their freedom and wealth if they continue turning a blind eye to the autocratic tendencies of expanding governments. Another big leap in this expansion is taking place during the coronavirus pandemic

Today’s collusion between politics and science looks like it comes straight from a certain classic film (source: GIS)

Wearing masks may be a sensible precaution during a pandemic but looking at the people hidden behind them brings to mind the famous Asian pictorial maxim of three monkeys embodying the principle of “see no evil, hear no evil, speak no evil.” Like them, we are turning a blind eye to an alarming situation, refusing to hear and talk of it.

When the Covid-19 drama started in China in late 2019, Western democracies were unimpressed. Europe slept until mid-March, when governments began panicking: closing borders, ignoring the right to the free movement of goods originating in the European Union by blocking deliveries of medical supplies to other member states, and freezing the continent in hard lockdowns. Fundamental civil rights, such as the freedom of movement and assembly, were suspended. Public debate was practically silenced

Governments assumed authoritarian powers based on the opinions of selected virologists. Those questioning the measures taken, or merely demanding an open discussion, were marginalized and called all sorts of names. In many countries, governments presented their strategies as the only ones possible, “alternativlos.”

No brilliant results

In an emergency, such a heavy-handed approach may be acceptable for a brief period when a government acts quickly on imperfect knowledge in the face of significant danger. However, one year later, little has changed: arbitrary policies remain in place, and so does the ban on debating them. When you shut down public debate, making the proverbial monkey cover its mouth, inevitably, frustration rises and the opposition becomes radicalized. And your “alternativlos” policies cause all sorts of damage in the real world.

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The gorilla and orangutan …

*GIS is a global intelligence service providing independent, analytical, fact-based reports from a team of experts around the world. We also provide bespoke geopolitical consultancy services to businesses to support their international investment decisions. Our clients have access to expert insights in the fields of geopolitics, economics, defense, security and energy. Our experts provide scenarios on significant geopolitical events and trends. They use their knowledge to analyze the big picture and provide valuable recommendations of what is likely to happen next, in a way which informs long-term decision-making. Our experts play active roles in top universities, think-tanks, intelligence services, business and as government advisors. They have a unique blend of backgrounds and experience to deliver the narrative and understanding of global developments. They will help you develop a complete understanding of international affairs because they identify the key players, their motivations and what really matters in a changing world. Our experts examine the challenges and opportunities in economies old and new, identify emerging politicians and analyze and appraise new threats in a fast-changing world. They offer new ideas, fresh perspectives and rigorous study.

A “New Deal” For Indian Country?

by Terry Anderson

Deb Haaland, a Native American, is now the secretary of the Department of the Interior. The department houses the Bureau of Indian Affairs, the agency for relations with Indian tribes. Chief Justice John Marshall referred to these groups in 1832 as “domestic dependent nations.” In that same decision, Marshall declared the relationship of Indians to the federal government “like that of a ward to his guardian,” making the secretary the guardian. The ward-guardian relationship became further entrenched in federal law when the Dawes Act of 1887 and the Burke Act of 1906 explicitly said Indian land was to be held in trust by the Department of the Interior and could not be released from trusteeship until the secretary of the interior—now Haaland—deems Indians to be “competent and capable.”

Painting herself the same dark shade of green as her boss, President Biden, has won Secretary Haaland support from environmentalists, but this is not the leadership Native Americans need from her. As interior secretary, Haaland is in a position to oppose the explicit racism in federal Indian policy, for nothing is more racist than calling people wards and giving the government the authority to decide whether they are competent and capable. Will Haaland’s policies acknowledge that Indians are “competent and capable” or will they continue holding them in colonial bondage?

Secretary Haaland can make changes in the Bureau of Indian Affairs (BIA) because she is the trustee of fifty-six million acres of Indian Country. (Throughout Indian Country the acronym BIA is taken to mean “bossing Indians around” by wrapping them in “white tape.”)

Letting the Tribes Prosper

Start with Haaland’s position on oil and gas development. She has consistently said she would “stop all oil and gas leasing on federal lands” and supports “a ban on fracking,” while calling for “no new pipelines.” Holding to these positions and moving the Biden administration’s Green New Deal forward, however, would have major effects on reservations, especially those with significant energy potential. If Native Americans are competent and capable, and they are, theirs is the right to make decisions about oil and gas development on their lands …

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A “New Deal” For Indian Country?

Freedom and innovation are keys to Europe’s success

GIS Statement* by Prince Michael of Liechtenstein

Unleashing free-market force and entrepreneurship is the only way forward for Europe. Instead of mimicking China’s central planning, the West needs to return to the values that initially made it powerful and prosperous: innovation, freedom and entrepreneurship. Only then will it revive its mismanaged economies and boost its global relevance.

GIS statement Prince Michael of Liechtenstein
Returning to liberal state principles – in the classic sense – is the best strategy for Europe as it gropes for ways to restore its economic vigor and face with confidence the looming Asian power (source: GIS)

Technology is neither good nor bad. It can be used in ways either beneficial or detrimental to society. The innovation process, however, creates fears as many do not sufficiently understand the new products and systems and the advantages they bring. People fear that efficiency- and productivity-boosting technologies will take away their jobs and that no alternative employment will be available. Such anxieties ran very high after electric power, the steam engine and motor cars first appeared. Yet these industrial revolutions had the opposite effect: the unleashing of new forms of energy and machine power ramped up productivity, income and overall prosperity grew. New kinds of economic demand led to new jobs and professions – often in sectors that did not exist before.

Dramatic improvement

Today, a vast majority of the developed world’s population can afford products and services that in the past were reserved only for the superrich. People from all walks of life enjoy manufactured goods that not so long ago did not even exist – be they dishwashers or coffee machines or home movies. The nutritional quality, variety and affordability of foodstuffs have improved dramatically. Medical services have been upgraded far beyond what was even imaginable two generations ago.

All this material wealth was increasing in Europe and the United States – until recently. This growth was driven by free markets, which allowed room for competition and forced businesses to innovate and improve efficiency. The free Western societies rewarded creativity, invention and hard work. The notion of personal responsibility sustained an effective social ecosystem.
In the 19th century and early 20th century, manual work became assisted (and partially substituted) by technical means. Later in the 19th century, communication technologies started with the telegraph and telephone. Broadcasting began soon after.
From the 1960s onward, information technology began to develop at an exponential speed. This brought on radical efficiency increases in the white-collar sector of the economy, especially in research and development.

New dawn

We are now witnessing the dawn of another revolutionary technology of the information era: artificial intelligence and quantum computing. Both will significantly disrupt the way humans work – and, at the same time, open up tremendous new opportunities …

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Freedom and innovation are keys to Europe’s success

*GIS is a global intelligence service providing independent, analytical, fact-based reports from a team of experts around the world. We also provide bespoke geopolitical consultancy services to businesses to support their international investment decisions. Our clients have access to expert insights in the fields of geopolitics, economics, defense, security and energy. Our experts provide scenarios on significant geopolitical events and trends. They use their knowledge to analyze the big picture and provide valuable recommendations of what is likely to happen next, in a way which informs long-term decision-making. Our experts play active roles in top universities, think-tanks, intelligence services, business and as government advisors. They have a unique blend of backgrounds and experience to deliver the narrative and understanding of global developments. They will help you develop a complete understanding of international affairs because they identify the key players, their motivations and what really matters in a changing world. Our experts examine the challenges and opportunities in economies old and new, identify emerging politicians and analyze and appraise new threats in a fast-changing world. They offer new ideas, fresh perspectives and rigorous study.

100. Todestag von Carl Menger

carl menger
Carl Menger – Gründer der österreichischen Schule der Nationalökonomie.

Zum 100. Todestag von Carl Menger (Feb. 26, 1921) – Begründer der österreichischen Schule der Nationalökonomie

Beitrag von Kurt R. Leube
ECAEF | European Center for Austrian Economics Foundation, Vaduz

“Die bisherigen Versuche, die Eigenthümlichkeiten der naturwissenschaftlichen Methode der Forschung kritiklos auf die Volkswirthschaftslehre zu übertragen, haben … zu den schwersten methodischen Missgriffen und zu einem leeren Spiel mit äusserlichen Analogien zwischen den Erscheinungen der Volkswirthschaft und jenen der Natur geführt.”  Carl Menger

Unter den drei grossen Gelehrten, denen in den 1870er Jahren fast gleichzeitig aber doch gänzlich unabhängig, die Formulierung der Grenznutzentheorie gelang, war der Österreicher Carl Menger in einer vergleichsweise günstigen Position. Während sich der Franzose Leon Walras in Lausanne seiner mathematischen Darstellung wegen von vornherein nur an einen kleinen Kreis Gleichgesinnter richten konnte, war William St. Jevons in England hauptsächlich mit passiver Gleichgültigkeit konfrontiert. Menger aber gelang es mit seinem Werk Grundsätze der Volkswirthschaftslehre (1871) wenigstens den Zorn und ätzenden Spott Gustav von Schmollers und der Professoren seiner “Jüngeren Deutschen Historischen Schule” auf sich zu ziehen. Alle theoretische Forschung ablehnend, beherrschte diese übermächtige Gelehrtengruppe nicht nur die preussischen Universitäten, sie war zum Teil auch an österreichischen Institutionen vertreten.

Carl Menger wurde am 23. Feb. 1840 in die Familie eines Anwaltes in Neu-Sandez (heute Nowy Sacz, Polen) geboren und wuchs dort mit seinem älteren Bruder Max (1838-1911), dem späteren konservativen Reichstagsdelegierten und dem jüngeren Anton (1842-1906), einem der führenden sozialistischen Theoretiker seiner Zeit, heran. Die Diskussionen zwischen den drei Brüdern, die während der 1890er Jahre gemeinsam im Reichsrat sassen, sind Legion. Menger begann sein Jura-Studium in Wien, schloss es in Prag zunächst ohne Promotion ab und ging 1863 als Journalist nach Lemberg (heute Lviv, Ukraine). Nach dem Bankrott der Lemberger Zeitung übersiedelte Menger 1864 nach Wien, veröffentlichte neben einigen Lustspielen auch mehrere gern gelesene Fortsetzungsromane in lokalen Tageszeitungen und war kurze Zeit auch Herausgeber des Neuen Wiener Tagblatt. Nachdem er 1867 in Krakau promovierte, schrieb Menger für die amtliche Wiener Zeitung und trat in die Presseabteilung des kk Ministerratspräsidiums in Wien ein. Dort wurde er neben anderen journalistischen Arbeiten auch mit den täglichen Marktanalysen betraut. Weil ihm bei diesen Beobachtungen der methodisch unhaltbare Ansatz und die irrigen Annahmen der klassischen Preistheorie auffielen, ‘stürzte’ er sich ab Herbst 1869, ohne direkten Lehrer oder intellektuelles Vorbild in das Studium der Erkenntnistheorie, der Soziologie und der Nationalökonomie. Dabei wurde ihm bald klar, dass die letzte Quelle jeder Preisbildung beim Austausch von Gütern immer nur die subjektive Wertschätzung des Konsumenten sein kann. Die Bewertung jeder Präferenz folgt somit aus der jeweiligen subjektiven Nutzenerwartung. Mit dieser bahnbrechenden Einsicht gelang es Menger die klassische Werttheorie endgültig aus den Angeln zu heben.

In der Ideengeschichte hat kaum jemals ein Erstlingswerk eine derartig nachhaltige Wirkung erzielt wie Menger’s Buch Grundsätze der Volkswirthschaftslehre, das vor 150 Jahren in Wien erschien. Während die Klassik noch durch die Konfusion von Arbeitswert, Nutzen oder Gebrauchswert in hoffnungslosen Widersprüchen verfangen war, gelang Menger der intellektuelle Durchbruch: Aus der Knappheit wirtschaftlicher Güter folgerte er, dass sich der Wert nicht aus der Nützlichkeit der ganzen Gütermenge, sondern immer nur aus dem subjektiven Nutzen einer konkreten Teilquantität des jeweiligen Gutes ergeben muss. Innerhalb einer subjektiv definierten Bedürfnishierarchie einer gegebenen Gütermenge ergibt sich demnach der Wert aller Einheiten aus deren “Grenznutzen” (F. v. Wieser), jenem Nutzenzuwachs der zuletzt befriedigend eingesetzten Teilmenge. Der Umfang des Gütervorrates wird somit zum bestimmenden Faktor des subjektiven Wertes und die kausal-genetischen Beziehungen zwischen den subjektiven Erwartungen, Wertungen und Handlungen der einzelnen Menschen in ihrem sozialen Umfeld stehen daher im Mittelpunkt des theoretischen Interesses der österreichischen Schule. Mengers methodologisch individualistischer Erklärungsansatz wurde für das Verständnis aller Sozialwissenschaften entscheidend.

Kronprinz Rudolf1871, im Erscheinungsjahr seines Buches wurde Menger zum Sekretär im kk Ministerratspräsidium unter Adolf Fürst von Auersperg bestellt und zwei Jahre später, knapp 33 Jahre alt, ernannte ihn Kaiser Franz Joseph I. zum a.o. Professor an der Universität Wien. Wohl im Wesentlichen auf Druck von Kaiserin Elisabeth (und auf Empfehlung Joseph Latour von Thurmburgs) wurde Menger 1876 auch berufen, den jungen Kronprinz Rudolf in politischer Ökonomie zu unterrichten. Eine seiner Aufgaben war es dabei den Kronprinzen auch auf ausgedehnten Studienreisen durch Europa zu begleiten.

Der Kronprinz und Menger pflegten einen engen, intellektuellen, aber auch pesönlichen Kontakt bis Rudolfs vielversprechendes Leben 1889 in der Tragödie von Mayerling endete. Mengers grosser Einfluss auf die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Ideen des Kronprinzen zeigt sich nicht nur in dessen zahlreichen Essays, die er (zum Teil mit Menger) der reaktionären Haltung des Hofes wegen, meist anonym erscheinen liess. Auch das sogenannte ‘Kronprinzenwerk’ und Mengers bewegte Nachrufe auf den Kronprinzen zeugen von dieser tiefen intellektuellen Verbindung. Obwohl Menger als Verfasser einiger politischer Polemiken verdächtigt, wurde er 1879 doch zum o. Professor an der Universität Wien befördert.

Menger’s aussergewöhnliches Talent die Jugend für seine Ideen und Theorien zu begeistern und Klarheit mit philosophischer Tiefe zu vereinen, zog immer mehr Studenten aus vielen Teilen Europas und sogar den USA an. Während man an preussischen Universitäten noch weitgehend in theorieloser Forschung verharrte und durch das Studium geschichtlicher Entwicklungen und Abläufe endlich jene empirischen Gesetze zu entdecken hoffte, mit deren Hilfe dann soziale Erscheinungen erklärt werden könnten, entwickelte sich in Österreich die Grenznutzen- und subjektive Werttheorie zum vollen System.

Als Menger’s zweites Buch erschienen 1883 die Untersuchungen über die Methoden der Socialwissenschaften und der Politischen Ökonomie insbesondere ebenso in Wien. Dieses Werk gilt auch heute noch als Meilenstein der Methodologie der Sozialwissenschaften und war ein frontaler Angriff auf die Lehre G. von Schmollers und dessen “Jüngere Deutsche Historische Schule”. Hier legte Menger seine Einsichten in Ursprung und Wesen sozialer Institutionen und seine Betonung der strikt individualistischen Untersuchungsmethode dar und stellte den Erkenntnis- und Erklärungswert theoretischer Forschung der vorherrschenden empirisch, wirtschaftshistorischen Methode gegenüber. Nach Menger war G. von Schmoller und dessen Schule überzeugt durch den “Abdruck[e] eines Archiv-Fascikels, in Excerpten aus Enquete-Berichten oder in der morphologischen Darstellung einzelner Wirtschaftserscheinungen … den Höhepunkt wissenschaftlicher Forschung” zu erreichen. Diesen offenbar noch immer populären Trugschluss haben in jüngerer Zeit, K. R. Popper als “Historizismus” und F.A. von Hayek als “Szientismus” erfolgreich entlarvt. Auf Schmollers verächtliche Rezension der Untersuchungen reagierte Menger 1884 postwendend mit seiner Polemik über Die Irrtümer des Historismus in der deutschen Nationalökonomie. Bald wurden diese leidenschaftlichen Debatten nicht nur von den Meistern selbst, sondern auch von ihren Schülern mitunter sogar in feindseligem Ton ausgefochten. Sie sind in der Literatur als der “Methodenstreit” berühmt geworden. Als ‘unintended consequence’ und wohl ganz gegen Schmollers Absichten erschienen nun in rascher Folge eine Vielzahl origineller Werke, die wesentlich zur Festigung der Lehre Mengers und zum Weltruf der österreichischen Schule beitrugen.

eugen bohm bawerk1892 nahm Menger eine führende Stellung in der Österreich-Ungarischen Währungskommission ein, in der neben Böhm-Bawerk noch eine Reihe seiner wichtigsten Schüler arbeiteten und veröffentlichte bis 1893 mehrere richtungsweisende geldtheoretische Arbeiten. Insbesondere sind hier einige interessante Variationen seines wichtigen Artikels über Geld hervorzuheben, in denen er seinen individualistischen Ansatz auf die Theorie des Geldes anwendet. Seine Darstellung des Ursprungs und der Entwicklung des Geldes als spontan und nicht durch Verordnung entstandene Institution, ist fundamental. Diesen Ansatz hat Ludwig von Mises später erfolgreich in seiner Theorie des Geldes und der Umlaufmittel (1912) zu einem Klassiker der Geldtheorie weiterentwickelt. Neben einigen kürzeren Aufsätzen, dem bewegenden Nachruf auf Eugen von Böhm-Bawerk (1914) und einer Reihe interessanter Artikeln und Buchbesprechungen* publizierte Menger bis zu seinem Tod keine weiteren grossen Werke. Das geplante umfassende Buch über Wesen und Methodik der Sozialwissenschaften blieb leider unvollendet. Es folgten im Wesentlichen nur noch ungezählte Ehrungen. So wurde er u.a. 1894 in die Academie des Sciences Morales et Politiques, und ein Jahr später als Ehrenmitglied in die Royal Society of Edinburgh aufgenommen. 1896 wurde er Hofrat, 1900 auf Lebenszeit in den Reichstag berufen und 1901 zum Präsidenten des Institut de Sociologie in Paris gewählt.

Nachdem Menger 1902 noch Vater eines Sohnes wurde, zog er sich ab dem Wintersemester 1903/04 überraschend auch von seiner überaus erfolgreichen Lehrtätigkeit zurück. Von diesem Zeitpunkt an widmete sich Menger nahezu ausschliesslich dem intensiven Studium der Anthropologie, der Soziologie und der Psychologie. Seine freie Zeit verbrachte er oft lange Stunden an der Donau fischend und kümmerte sich in bemerkenswert rührender Weise um seinen heranwachsenden Sohn Karl, der ab 1928 als Mathematiker zunächst in Wien, Indiana und bis 1971 erfolgreich in Chicago lehrte. Er brachte 1923 die 2. Auflage der Grundsätze seines Vaters in Wien heraus. Carl Menger starb vor 100 Jahren, am 26. Februar 1921 in Wien.

*Mit grosser Kenntnis, akribischer Forschung und mit dankenswerter Ausdauer gelang es Federico Salazar (Ludwig v. Mises Institute Lima, Peru) eine Vielzahl bislang unbekannter, kleinerer, jedoch hochinteressanter Beiträge Carl Mengers in Zeitungen, etc. zu entdecken.