Gute Demokratie braucht Politikerhaftung


Zur Schadensersatzpflicht von Volksvertretern
Essay von Carlos A. Gebauer

Nach Ziffer 38 der Geschäftsbedingungen einer großen Berliner Privatklinik sind deren Chirurgen „Ärzte des ganzen Krankenhauses, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“ Ob ein Patient operiert wird, entscheiden die Mediziner mehrheitlich. Die konkrete Eingriffsmethode wählt der behandelnde Arzt. Für die Ergebnisse seiner Therapie sind weder er, noch die Krankenhausgeschäftsführung persönlich haftbar. Die Leitung des Hauses bekräftigt auf Nachfrage, mit diesen Haftungsregeln ausdrücklich die Unabhängigkeit und Unbestechlichkeit ihrer Ärzte schützen zu wollen.

Auf den ersten Blick wirkt diese Vertragsklausel wie die juristische Kopfgeburt eines verantwortungslosen Medizinrechtlers. Denn üblicherweise werden Verbraucher bekanntlich spätestens auf Seite 2 jedes Informationsfaltblattes in Fettdruck darüber aufgeklärt, dass natürlich niemand die Haftung für seine Arbeit rechtswirksam ausschließen kann. Erst recht nicht in Allgemeinen Geschäftsbedingungen.

Dennoch klingt der Wortlaut von den Helfern, die „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“ sind, merkwürdig vertraut. In welchem Zusammenhang hat man es nur schon einmal gelesen? Richtig! Es ist genau die Formulierung, mit der unser Grundgesetz das Arbeitsprogramm der Bundestagsabgeordneten überschreibt: Sie sind niemandes Diener. Sie können und sollen tun, was dem ganzen Volk nutzt. Sie unterliegen keinerlei Bindungen. Und unterworfen sind sie dabei nur ihrem eigenen Gewissen. Mit anderen Worten: Sie unterliegen nicht denjenigen Sorgfaltspflichten, die sonstige Vertreter in unserer Rechtsordnung zu beachten haben. Artikel 38 des Grundgesetzes stellt Parlamentarier stattdessen von allen haftungsrechtlichen Verantwortlichkeiten für ihr Tun frei. Gewählte Volksvertreter können tun und lassen, was sie wollen: Für jeden Schaden, den sie dabei anrichten, schulden sie persönlich niemandem Ersatz.

Dieser rechtliche Befund steht augenscheinlich in einem Spannungsverhältnis zu der oft gehörten Rhetorik, wonach ausgerechnet Politiker die schwere Last der politischen und sozialen Verantwortung übernähmen und trügen. Das Gewicht dieser Bürde reduziert sich indes erkennbar, sobald klar wird: Politische Verantwortung ist faktisch das Gegenteil von rechtlicher Verantwortung. Der Mandatsträger mag für sich selbst eine eigene wirtschaftliche Verantwortung spüren, wenn er abgewählt und ersetzt wird. Für die vertretenen Bürger jedoch ändert sich auch nach einem solchen Vertreterwechsel nichts. Der Abgewählte haftet nicht für die Schäden, die er angerichtet hat. Und der Neugewählte muss die Schäden nicht ersetzen, die er künftig an Stelle seines Vorgängers verursachen wird. Freigestellt von jeder persönlichen Verantwortung, können Abgeordnete agieren wie ein geschäfts- und deliktsunfähiger Chirurg mit seinem Skalpell in der genannten Berliner Privatklinik. Wollte man aber dessen Patient sein?

Hinter der Schadensersatzverpflichtung eines jeden Beauftragten verbirgt sich – auf ersten Blick meist übersehen – der wesentliche Kern des Haftpflichtgedankens: Das Prinzip der Qualitätssicherung! Der Beauftragte weiß durch dieses Haftungsprinzip, dass er für die Güte und Richtigkeit seiner Arbeit persönlich einzustehen hat. Erst durch diese persönliche Haftung des Handelnden werden seine Interessen und die seines Auftraggebers zu einer gedeihlichen Einheit zusammengeführt. Die Möglichkeit, für eine schlechte Dienstleistung haften zu müssen, macht aus der fremden Angelegenheit des anderen auch eine eigene.

Es erscheint schwer vorstellbar, dass der deutsche Bundeshaushalt sich so desaströs überschuldet darstellen würde wie er es tut, hätten die Wähler ihre Abgeordneten nach Gründung der Republik sogleich konsequent für waghalsiges Finanzjonglieren persönlich haftbar machen können. Denn wer wäre wohl bereit und länger als eine Sekunde fähig gewesen, unter der Geltung des allgemeinen Haftungsrechtes Versprechungen abzugeben wie die, dass die Renten sicher seien, die Wiedervereinigung kostenlos, die Energiewende eine Kugel Eis koste oder der Euro so stabil werde wie die Deutsche Mark?

Schadensersatzverpflichtungen schützen nämlich nicht nur repressiv, indem entstandene Schäden ersetzt werden müssen. Sie schützen in weit größerem Ausmaß noch präventiv, indem drohende Schäden erst gar nicht entstehen. Denn jeder, der handelt, verhält sich in diesem Falle schon von vornherein vorsichtiger, sorgfältiger und umsichtiger, weil er sich selbst vor Rückgriffansprüchen schützen will.

Es gibt daher gute Gründe für die Annahme, dass eine Sache, die alle angeht (anders gesagt: eine res publica) unter der Geltung des Mehrheitsprinzips (also in einer Demokratie) erst dann auf Dauer verantwortungsvoll von den abgesandten Vertretern gehandhabt wird, wenn diese nicht länger für ihr Tun von persönlicher Haftung freigestellt sind. Politikerhaftung ist insofern vielleicht der letzte historisch noch fehlende Schlussstein zur Herstellung einer tatsächlich republikanischen Selbstverwaltung des Volkes. Sie ist geeignet, das vormoderne Relikt der Freistellung des Mandatsträgers von persönlicher Verantwortung für seine Entscheidungen zu beseitigen. Die Debatten um die beste Organisation des Mandatsverhältnisses wurden bislang schlicht unrichtig geführt. Es gilt nicht, konstruktiv zwischen einem „freien“, einem „gebundenen“ oder gar „rotierenden“ Mandat zu wählen. Der Mandatsträger kann und darf frei sein. Er muss dabei nur verantwortlich handeln.

Dieser Schritt zu einem substantiell republikanischen Demokratieverständnis erfordert auch mitnichten, das staatsorganisatorische Rad neu zu erfinden. Ganz im Gegenteil. Es bedarf nur der Konsequenz, die in Europa über Jahrtausende nicht zufällig entstandenen und ausdifferenzierten Vertreterverantwortlichkeiten des Zivilrechtes auf das Verfassungs- und Staatsrecht zu übertragen. Statt nur zivilrechtliche Normen immer wieder neu verfassungskonform zu interpretieren, bedarf es umgekehrt auch einer Überprüfung verfassungsrechtlicher Regeln auf ihre Kompatibilität mit gefestigten und etablierten Prinzipien der allgemeinen Rechtsordnung.

Jeder Amtsträger, der hierzulande nicht das haftungsrechtliche Gewissensprivileg eines Bundestagsabgeordneten aus Artikel 38 des Grundgesetzes genießt, steht bei seiner Arbeit nach Paragraph 839 des Bürgerlichen Gesetzbuches bereits unter dem Risiko einer persönlichen Schadensersatzpflicht. Obwohl die Staatskasse dem geschädigten Bürger gegenüber nach Artikel 34 des Grundgesetzes zunächst praktisch wie ein Bürge in diese Ersatzverpflichtung eintritt, so bleibt der Amtsträger doch spätestens im Rückgriff der Behörde persönlich verantwortlich. Und selbst die Möglichkeit, solche Ersatzverpflichtungen über eine Versicherung abzudecken, nimmt den gewünschten Qualitätsdruck nicht von den Schultern der Betroffenen. Denn auch Versicherungen können ihren Schutz für den nächsten Fehler versagen.

Dieses bestehende gesetzliche Haftungsrisiko darf nicht auf Beamte oder Vertreter in kommunalen Vertretungskörperschaften beschränkt bleiben. Es muss auf Bundestags- und auch auf Landtagsabgeordnete ausgedehnt werden, die bislang ebenfalls noch von solcher Verantwortlichkeit freigestellt sind. Qualitätssicherung durch Haftungsrecht ist der Sache nach doch gerade dort umso mehr gefragt, wo die Risiken aus Entscheidungen prinzipiell jedes vorstellbare Maß überschreiten können und nicht selten längst überschritten haben. Man wird kaum fehlgehen in der Annahme, dass die Lage beispielsweise haushaltsrechtlich vielerorts nur deswegen so entgleist ist, weil eben bislang von den Akteuren nicht persönlich gehaftet werden musste.

Tatsächlich hat der Bundesgerichtshof schon vor Jahrzehnten – bis heute unwiderrufen – geurteilt, die Pflichtenkreise eines Gesetzgebers seien so allgemein und groß, dass sie sich einer amtshaftungsrechtlichen Betrachtung entzögen (III ZR 220/86). Bisweilen wird bei Diskussionen über Politikerhaftung daher auch eingewendet, sie könne schon deswegen nicht eingeführt werden, weil dann niemand mehr bereit sei, unabschätzbar riskante Entscheidungen, etwa über Milliardenbeträge, zu treffen. Genau umgekehrt aber wird ein Schuh daraus: Es darf eben vernünftigerweise nur Entscheidungen geben, die Menschenmaß haben, die vorstellbar sind und deren Konsequenzen sich im Rahmen des absehbar Beherrschbaren halten. Das Argument zeigt, wie entgleist die juristische Debatte an dieser Stelle ist: Niemand würde doch den Chirurgen unserer fiktiven Berliner Privatklinik deswegen von aller Verantwortung freistellen, nur damit dieser weiter nach seinem Belieben absurd riskante Operationen durchführt!

Welche Ausmaße der Balken im haftungsrechtlichen Auge des Staatsrechtes an dieser Stelle hat, wird ganz besonders deutlich, wenn man die fehlende Abgeordnetenhaftung mit der in jüngerer Vergangenheit verschärften Haftung von Vorständen einer Aktiengesellschaft vergleicht. Nach Paragraph 93 des Aktengesetzes gilt für sie: „Die Vorstandsmitglieder haben bei ihrer Geschäftsführung die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters anzuwenden. Eine Pflichtverletzung liegt nicht vor, wenn das Vorstandsmitglied bei einer unternehmerischen Entscheidung vernünftigerweise annehmen durfte, auf der Grundlage angemessener Information zum Wohle der Gesellschaft zu handeln.“ Weiter heißt es dort: „Vorstandsmitglieder, die ihre Pflichten verletzen, sind der Gesellschaft zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens als Gesamtschuldner verpflichtet.“ Und mehr noch: „Schließt die Gesellschaft eine Versicherung zur Absicherung eines Vorstandsmitglieds gegen Risiken aus dessen beruflicher Tätigkeit für die Gesellschaft ab, ist ein Selbstbehalt von mindestens 10 Prozent des Schadens bis mindestens zur Höhe des Eineinhalbfachen der festen jährlichen Vergütung des Vorstandsmitglieds vorzusehen.“

Das Problem, dass Politiker nicht in die Zukunft sehen können, teilen sie erkennbar mit allen Menschen, auch mit Unternehmensführern. Wenn die Rechtsordnung aber Wirtschaftsakteuren legitim abverlangt, mit Umsicht und Sorgfalt in die Zukunft zu schauen: Muss dies dann nicht erst recht für Politiker gelten, von deren Entscheidungen sich die Betroffenen nicht schon durch den simplen Verkauf einer Aktie distanzieren können? Aktienvorstände trifft nach dem Gesetz sogar die Beweislast für ihre zutreffende Zukunftsprognose: „Ist streitig, ob sie die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters angewandt haben, so trifft sie die Beweislast.“ Warum aber sollten die Bürger einer demokratisch regierten Republik nicht das Recht haben, ihren Staat ebenso sorgsam regiert zu sehen wie eine Aktiengesellschaft betrieben? Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes könnte daher konkret wie folgt modernisiert neugefasst werden:

„Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und sie haben bei ihrer Parlamentsarbeit die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Mandatsträgers anzuwenden. Eine Pflichtverletzung liegt nicht vor, wenn der Abgeordnete bei einer politischen Entscheidung vernünftigerweise annehmen durfte, auf der Grundlage angemessener Information zum Wohle des Volkes zu handeln. Abgeordnete, die ihre Pflichten verletzen, sind den Geschädigten zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens als Gesamtschuldner verpflichtet. Ist streitig, ob sie die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Mandatsträgers angewandt haben, so trifft sie die Beweislast. Schließt der Abgeordnete eine Versicherung zur Absicherung gegen Risiken aus seiner beruflichen Tätigkeit ab, ist ein Selbstbehalt von mindestens 10 Prozent des Schadens bis mindestens zur Höhe des Eineinhalbfachen seiner festen jährlichen Abgeordnetendiäten vorzusehen. Für die Dauer seiner Zugehörigkeit zum Bundestag gilt jeder Abgeordnete als Amtsträger im staatshaftungsrechtlichen Sinne.“

Es ist nicht davon auszugehen, dass die Abgeordneten des Bundestages eine solche Verfassungsregel als unangemessen ansehen würden. Schließlich haben sie diese Normen für die Vorstände von Aktiengesellschaften selbst entsprechend als Gesetz beschlossen. Unmögliches wird von ihnen auch nicht verlangt. Anwesenheits- und Aufmerksamkeitspflichten würden zur Selbstverständlichkeit bei ordentlicher und gewissenhafter Mandatsführung. Rundet man die Mandatspflichten insbesondere von Oppositionspolitikern dadurch ab, dass sie im Falle einer eigenen Stimmenthaltung oder einer Gegenstimme ihre fehlende Unterstützung für ein Gesetzesvorhaben analog zu aktienrechtlichen Aufsichtsräten durch ernsthafte Anstrengungen zu dessen Verhinderung begründet darzulegen und zu dokumentieren haben, werden die Debatten im Parlament absehbar wieder sehr an Qualität gewinnen. Einen effizienteren Schutz gegen inhaltsleere, populistische Forderungen im Plenum kann es nicht geben. Und ein Politiker, der das nicht wollte, erscheint ebenso unvorstellbar wie einer, der sich zum eigenen Vorteil vormoderne Privilegien fortschreiben wollte.

Im Hinblick auf die derzeit vieldiskutierten Vorbildfunktionen Deutschlands wird sogar davon ausgegangen werden dürfen, dass diese politische Qualitätsoffensive bald mittelbar auch das Europäische Parlament erreichen wird. Wir sollten uns also als demokratische Staatsbürger nicht scheuen, die Diskussion über eine zügige Verbesserung unserer Parlamente zu eröffnen. Die Vision einer wirklichen Demokratie in Europa rechtfertigt es. Wenigstens hier sollte tatsächlich gelten: Wir machen das. Weil wir es können.


*Carlos A. Gebauer ist ein deutscher Jurist und Autor, spezialisiert auf Medizinrecht. Sein Essay erschein am 24. September 2019 auf Achgut.com